QUESTIONS GÉNÉRALES
Les Bilatérales III, un nouveau modèle ou une mise à jour nécessaire ?
Le paquet d’accords – notamment les dispositions concernant les questions institutionnelles – s’inscrivent dans la continuité des Bilatérales I conclues en 1999 et entrées en vigueur en 2002. Certains de ces accords (notamment les accords sur le transport aérien, le transport terrestre, la libre circulation des personnes et les obstacles techniques au commerce) prévoient une participation de la Suisse au marché intérieur de l’UE et, partant, une reprise du droit de l’UE dans les secteurs concernés. Ces accords prévoient déjà aujourd’hui la possibilité de les adapter au développement du droit de l’UE, ce qui requiert une décision unanime des parties contractantes. Ainsi, ils ont été adaptés très régulièrement.
L’UE n’est toutefois plus d’accord de continuer ce mécanisme tel que prévu actuellement et souhaite également un mécanisme de règlement des différends. Il y a plusieurs raisons à cela, notamment l’acceptation du système par les États membres (qui ne souhaitent pas qu’un État tiers soit – dans certains domaines – « mieux traité » qu’un État membre) et le fait qu’il est devenu clair au fil des ans que la Suisse n’adhèrera pas à l’UE ces prochaines années. Quoi qu’il en soit : puisque des accords nécessitent l’acceptation des deux parties, il faut trouver une solution puisque le statu quo n’est pas durable et ne peut plus être maintenu.
Les nouveaux mécanismes institutionnels assurent ainsi que la participation partielle de la Suisse au marché intérieur – telle que prévue par les Bilatérales I – peut être poursuivie, tout en développant un nouveau système en prévoyant une reprise dynamique de nouveaux actes juridiques de l’UE et un règlement des différends.
Quelles conséquences pour notre pays, au sein de la géopolitique européenne et mondiale, en cas de refus d’adoption de ces accords ?
Les Bilatérales III permettent une stabilisation de nos relations avec l’UE et ainsi une sécurité de droit. Ils nous garantissent la participation partielle au marché intérieur et prévoient des mécanismes juridiques en cas de différends. Les efforts des deux côtés pour arriver au projet d’accords ont été considérables, et je doute fortement que l’UE serait d’accord de « renégocier » en cas de refus.
À défaut d’un partenariat contractuel avec l’UE et dans le contexte global du retour à une politique de puissance dans les relations internationales, cette sécurité juridique semble particulièrement importante ; sinon, nous risquons d’être de plus en plus forcés d’accepter ce que l’UE voudra bien nous concéder, voire exiger de nous.
Les détracteurs des Bilatérales III prétendent que le peuple suisse perdrait ses droits, 95 % du droit européen serait imposé à notre population. Est-ce que cette affirmation est correcte ?
Non. Le champ d’application des accords et des dispositions institutionnelles est clairement délimité par les annexes qui énumèrent les actes juridiques de l’UE concernés. Seul le développement de ces actes juridiques est concerné. Il s’agit, en ce qui concerne le volet « stabilisation » (s’y ajoute, le cas échéant, le volet « développement » avec les trois nouveaux accords sur l’électricité, la sécurité alimentaire et la santé), du transport aérien, du transport terrestre, de la libre circulation des personnes et des obstacles techniques au commerce. Cela représente une petite partie du droit de l’UE et du droit applicable en Suisse qui d’ailleurs est déjà aujourd’hui réglé par les accords mentionnés. S’y ajoute le fait que la grande majorité des dispositions concernées est très technique et leur réglementation relève de la compétence du Conseil fédéral.
« Les Bilatérales III permettent une stabilisation de nos relations avec l’UE et ainsi une sécurité de droit. »
SOUVERAINETÉ
Les Bilatérales III sont-elles une menace pour la souveraineté de notre pays ?
Comme tout accord international, les Bilatérales III impliquent des engagements de la Suisse et ainsi une limitation de sa marge de manœuvre. Mais en contrepartie, il y a aussi des obligations de l’autre partie, à savoir de l’UE. Ainsi, la question n’est pas tellement de savoir si oui ou non, la « souveraineté » (un terme dont la compréhension varie par ailleurs selon les interlocuteurs) est menacée, mais s’il y a un équilibre et si un accord est – compte tenu de tous les éléments pertinents – avantageux pour la Suisse.
En ce qui concerne les Bilatérales III, il est à relever que les dispositions institutionnelles permettent nouvellement à la Suisse de participer activement à l’élaboration de nouveaux actes juridiques dans le champ d’application des accords ; certes, la Suisse ne peut pas voter à la fin, mais l’expérience dans le cadre de l’association Schengen/Dublin et (pour les pays de l’Espace économique européen (EEE)) dans le cadre de l’EEE montrent que ce mécanisme appelé « decision shaping » est très efficace et permet en règle générale de faire valoir les intérêts essentiels des pays partenaires.
LE COMITÉ MIXTE
Quelle est la composition du Comité mixte, sa fréquence de renouvellement, et quel type de profil le compose ?
Le Comité mixte est composé des représentants des parties contractantes, à savoir l’UE et la Suisse. Dans la pratique, il s’agit des fonctionnaires de la Commission européenne d’une part et de l’administration fédérale d’autre part. Les personnes précises varient selon les points discutés. Par exemple, s’il s’agit – comme très souvent – de questions très techniques, ce sont les spécialistes dans les deux administrations qui participent à une séance du Comité mixte ; si c’est plus « politique », il y a peut-être un secrétaire d’État du côté suisse et un haut fonctionnaire de la Commission.
DOCUMENTATION ET TRANSPARENCE
Existe-t-il des extraits ou des résumés des 1 800 pages de textes pour informer les citoyens ?
Le Conseil fédéral avait publié en décembre 2024 des « fact sheets » sur les accords. Ils résument très bien les points essentiels des accords et sont toujours d’actualité (même s’il faut, bien sûr, consulter les textes des accords pour les détails).
Le rapport explicatif publié en juin 2025 est aussi très intéressant, toutefois il est également assez long mais cela vaut, le cas échéant, la peine de le consulter pour des questions précises.
LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES ET RÉSIDENCE PERMANENTE
Quel est le plus grand changement introduit par les Bilatérales III en termes de politique migratoire ou de libre circulation ? Faut-il en avoir peur ?
Le plus grand changement est sans doute le droit de séjour permanent accordé aux personnes actives (notamment les travailleurs) et leurs familles après cinq ans de séjour légal. Ce droit de séjour – une fois acquis – n’est soumis à aucune condition. Il convient toutefois de relever que déjà aujourd’hui, certaines catégories de personnes (citoyens européens et/ou leurs familles) ont un droit de rester en Suisse (par exemple, sous certaines conditions, les travailleurs arrivant à la retraite ou tombant malade ou invalides ainsi que leur famille). Pour ces personnes, la situation juridique ne change pas. À relever aussi qu’il est toujours possible de mettre fin au séjour si une personne est un danger pour l’ordre ou la sécurité publics.
DÉMOCRATIE DIRECTE ET JURIDICTION
En cas d’acceptation des Bilatérales III, faut-il compter avec une probable diminution des objets soumis au vote fédéral ou populaire ? Est-ce que les décisions acceptées peuvent être remises en question ?
Le champ d’application du référendum facultatif n’est pas modifié par les Bilatérales III. Le cas échéant (à savoir si la reprise d’un développement du droit de l’UE dans un des accords nécessite la modification d’une loi fédérale), l’objet est soumis au référendum facultatif après l’acceptation par l’Assemblée fédérale. C’est uniquement suite à cette procédure
« normale » que la Suisse peut accepter une reprise du droit de l’UE dans le cadre des accords. Une fois conclu, il s’agit d’un point de vue strictement juridique d’un nouveau traité international qui déploie les mêmes effets que tout autre traité international.
Si l’on restreignait l’accès des fonctionnaires (citoyens UE/frontaliers) à certains postes clés, cela serait-il encadré par les Bilatérales III ?
La libre circulation des personnes ne s’applique pas à des emplois dans l’administration publique (à savoir des postes qui sont intimement liés à l’exercice du pouvoir étatique comme des très hauts fonctionnaires ou la police). Une telle restriction est dès lors compatible avec l’Accord sur la libre circulation des personnes.
Les juridictions suisses seraient liées par la Cour de Justice de l’UE ?
Le système de la protection juridique des particuliers ne sera pas modifié avec les Bilatérales III. Dès lors, un justiciable en Suisse peut faire valoir ses droits devant la juridiction suisse compétente (en dernière instance en règle générale le Tribunal fédéral), et les tribunaux suisses appliqueront – comme maintenant – les accords. Puisque les accords prévoient une participation au marché intérieur et reprennent le droit de l’UE, les tribunaux suisses les interprètent (déjà aujourd’hui) en conformité et parallèlement avec le droit de l’UE, y compris les arrêts de la Cour de Justice de l’UE. Ils appliquent ainsi les principes généraux d’interprétation des traités internationaux. Ce système sera maintenu avec les Bilatérales III, le règlement des différends dans le cadre des Bilatérales III étant limité à des différends entre les parties contractantes.
COMPARAISON AVEC L’ACCORD INSTITUTION (InstA) ET NOUVEAUX PROGRÈS
Quelle est la différence fondamentale entre les Bilatérales III et l’Accord institution (InstA) négocié en 2017 ?
Les points suivants me semblent les plus importants :
- Les dispositions institutionnelles sont intégrées dans chaque accord (approche verticale), contrairement à l’InstA qui prévoyait une approche horizontale (un accord institutionnel pour tous les accords matériels concernés).
- On a négocié tout un paquet, en intégrant de nouveaux accords matériels (électricité, sécurité alimentaire et santé).
- Les Bilatérales III sont bien plus détaillées et précisent de nombreux points qui n’étaient pas explicitement réglés dans le cadre de l’InstA.
- Les Bilatérales III contiennent davantage d’exceptions à la reprise dynamique du droit.
INITIATIVE « PAS DE SUISSE À 10 MILLIONS »
Que se passe-t-il si l’initiative « Pas de Suisse à 10 millions » devait être approuvée avant la votation des Bilatérales III ?
Il y aurait tout d’abord une grande insécurité juridique, et probablement, l’UE demandera des explications quant à sa mise en œuvre et la manière dont la Suisse entendra régler la question de la résiliation de l’Accord sur la libre circulation des personnes prévue dans les dispositions transitoires sous certaines conditions.
La poursuite de la voie bilatérale sera fortement menacée en cas d’acceptation de l’initiative (vu le lien juridique entre la libre circulation des personnes et les autres accords d’accès au marché des Bilatérales I).
« Dans le contexte global du retour à une politique de puissance dans les relations internationales, cette sécurité juridique semble particulièrement importante. »
RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS – TRIBUNAL ARBITRAL
Dans quelle mesure le mécanisme de règlement des différends, qui permettra à la Suisse de défendre, en cas de litige, ses droits devant un Tribunal arbitral, est-il original ?
En principe, le règlement des différends par un tribunal arbitral tel que prévu dans le cadre des Bilatérales III correspond à un mécanisme classique de droit international économique. Un élément original – quoiqu’aussi présent dans différents traités de libre-échange conclus par la Suisse – est la possibilité adressée par les dispositions institutionnelles de ne pas respecter une décision du tribunal arbitral ce qui permet à l’autre partie contractante de prendre des mesures compensatoires proportionnelles afin de rétablir l’équilibre des droits et obligations. La proportionnalité peut être examinée par le tribunal arbitral. À noter qu’une mesure compensatoire ne peut être prise qu’à la suite d’une décision du tribunal arbitral constatant qu’une partie n’a pas respecté ses obligations.
Pourriez-vous nous indiquer des exemples de mesures compensatoires ? Pourraient-elles être des pénalités financières ?
Il est difficile de préciser les mesures compensatoires de manière abstraite puisqu’elles dépendent des domaines et des obligations des parties contractantes. À titre d’exemple concret, on peut citer le domaine de l’âge limite pour les pilotes d’hélicoptère : au sein de l’UE, il est de 60 ans, en Suisse de 65 ans. Imaginons alors que la Suisse ne reprend pas la disposition de l’UE, une mesure compensatoire proportionnée pourrait consister en ce que l’UE ne permette pas aux pilotes d’hélicoptère suisses âgés de plus de 60 ans de voler sur le territoire de l’UE.
Par ailleurs, des mesures compensatoires pécuniaires sont imaginables selon les domaines.
À noter enfin que les mesures compensatoires ne peuvent être prises que dans le cadre des accords de marché intérieur, ce qui exclut par exemple des mesures dans le domaine de la participation de la Suisse aux programmes de recherche.
CONTRIBUTIONS DE COHÉSION
À quoi servent les contributions de cohésion et quel en serait le montant ?
Le montant de la contribution suisse de cohésion est de 350 millions/an à partir de 2030. Ce montant n’est pas versé à l’UE mais sert à financer directement des projets concrets de cohésion dans les pays concernés.
COMPARAISON AVEC D’AUTRES PAYS
En quoi ces nouveaux accords constituent une approche bilatérale spécifique pour la Suisse, que d’autres pays n’ont pas réussi à obtenir ?
Contrairement à d’autres pays (exception faite de l’Espace économique européen, mais qui va beaucoup plus loin que les accords bilatéraux en ce qui concerne le champ d’application et les éléments institutionnels), la Suisse n’a pas seulement un accès au marché européen sur la base d’un accord de libre-échange, mais un accès direct au marché intérieur en ce sens que les dispositions qui règlent par exemple les produits et leur conformité sont reconnues automatiquement par l’UE avec la conséquence que tout produit qui circule en Suisse peut automatiquement circuler au sein de l’UE (et vice versa). Un marché intérieur se distingue en cela d’un simple régime de libre-échange que les normes (de produits, mais aussi par exemple la formation pour certaines professions, etc.) sont en grande partie harmonisées et reconnues au sein des parties contractantes. Et comme un marché intérieur ne fonctionne que si les mêmes règles sont appliquées partout et comme la Suisse veut participer à certaines parties du marché intérieur de l’UE, il est prévu qu’elle reprenne ces règles comme tous les autres pays faisant partie de ce marché intérieur.
ACTES JURIDIQUES CONCERNÉS
Les détracteurs des Bilatérales III prétendent que 8000 actes juridiques seraient concernés par le paquet d’accords avec l’UE, le Conseil fédéral parle d’une centaine. Qu’en est-il ?
En effet, il y a une petite centaine d’actes juridiques principaux qui sont concernés et qui figurent dans les annexes des accords concernés des Bilatérales I. S’y ajoutent certaines dispositions d’exécution d’importance mineure. À relever que le mécanisme de la reprise dynamique du droit ne saurait élargir le champ d’application des accords concernés. Ainsi, par exemple, des dispositions concernant la fiscalité ou les obligations de diligence des entreprises ne font pas partie des actes juridiques à reprendre et ne pourront pas non plus être concernées à l’avenir.
GENÈVE – CLAUSE DE SAUVEGARDE
Dans notre région transfrontalière genevoise, il peut y avoir des tensions dues à la libre circulation des personnes. La clause de sauvegarde est-elle un frein à l’immigration efficace en cas de tensions graves que la Suisse peut actionner seule ?
La Suisse pourra effectivement déclencher le mécanisme de la clause de sauvegarde unilatéralement. Et si l’UE est d’avis que les conditions pour pouvoir se prévaloir de la clause de sauvegarde ne sont pas remplies, la Suisse pourra soumettre cette question à un tribunal arbitral qui tranchera. Si la Suisse souhaite prendre des mesures malgré une décision négative du tribunal arbitral, le mécanisme des mesures compensatoires s’applique.
RÉFÉRENDUM
Quel type de référendum devrait être choisi pour voter sur ce paquet d’accords ? La double majorité serait-elle un handicap à leur adoption ?
L’art 140. Cst. féd. prévoit explicitement les cas de référendum obligatoire pour les traités internationaux, à savoir l’adhésion à une organisation supranationale ou une organisation de sécurité collective. Les Bilatérales III ne constituent en aucun cas une telle adhésion et ne contiennent par ailleurs pas d’éléments de supranationalité. L’Office fédéral de la justice a démontré de manière très convaincante que cette disposition règle en principe le champ d’application du référendum obligatoire de manière exhaustive. En effet, si on permet à l’Assemblée fédérale de soumettre d’autres traités au référendum obligatoire parce qu’ils sont considérés comme particulièrement importants, les droits populaires dépendraient d’une décision du Parlement ce qui n’est pas le système prévu par la Constitution qui ne connaît pas de référendums plébiscitaires. La question de savoir si un traité revêt une grande importance ou non, sera régulièrement disputée et la réponse que les uns et les autres apporteront dépendra de considérations politiques, la majorité du peuple et des cantons étant beaucoup plus difficile à atteindre. S’y ajoute le fait que le référendum obligatoire a comme conséquence que les voix des citoyens des « petits » cantons comptent beaucoup plus que ceux des « grands » cantons, raison pour laquelle il est nécessaire de prévoir à l’avance et de manière générale et abstraite pour quels cas il trouve application.
« Le règlement des différends dans le cadre des accords est dans l’intérêt de la Suisse puisque cette procédure assure une solution juridique des différends (contrairement à la situation actuelle) ce qui est dans l’intérêt d’un petit pays comme la Suisse. »
LE MOT DE LA FIN
Selon vous, si l’on procède à l’appréciation des risques et des chances présentées par ces Bilatérales III, leur adoption est-elle une bonne chose pour notre pays ?
C’est une question politique qui doit être prise par les organes compétents (y compris le peuple, car comme les Bilatérales III sont soumises au référendum facultatif, le peuple aura certainement le « dernier mot »), et on peut arriver à une conclusion différente selon l’appréciation des différents éléments des accords.
Ce qui me semble important c’est de baser la décision sur le contenu des accords, et en ce qui concerne les éléments institutionnels, les aspects suivants me paraissent particulièrement importants :
- Il y a certes un principe de reprise dynamique du développement du droit de l’UE, ce qui signifie un changement important par rapport au statu quo. En même temps, il est à relever que la reprise des développements du droit de l’UE se fait déjà actuellement, que le champ d’application est limité et clairement délimité et qu’il y a la possibilité dans des situations exceptionnelles de s’écarter du principe (moyennant la possibilité de l’UE de prendre des mesures compensatoires proportionnées suite à une décision du tribunal arbitral). De plus, la Suisse peut – contrairement à la situation actuelle – participer à l’élaboration des actes juridiques de l’UE qu’elle est censée reprendre.
- Le règlement des différends dans le cadre des accords est aussi dans l’intérêt de la Suisse puisque cette procédure assure une solution juridique des différends (contrairement à la situation actuelle) ce qui est dans l’intérêt d’un petit pays comme la Suisse. Le rôle de la Cour de Justice de l’Union dans ce cadre peut être décrite comme juridiction du marché intérieur car il est limité à l’interprétation des dispositions du marché intérieur concernées tandis que la décision sur le litige proprement dite incombe au tribunal arbitral, un aspect important dans un domaine comme le marché intérieur dans lequel la proportionnalité et les particularités des cas d’espèce jouent un rôle important.
Il s’agit finalement aussi de savoir quelle importance on accorde à des relations stables avec nos voisins qui partagent les mêmes valeurs que la Suisse, à savoir les principes d’État de droit, la démocratie et la protection des droits fondamentaux.